率團赴日內瓦　石崇良：分享台灣醫療經驗與韌性 | 政治 | 中央社 CNA

# WHA邊緣參與的困局與突圍：台灣衛生外交的戰略思考

## 【評論導言】

二零二六年五月十六日，衛福部長石崇良率領代表團抵達瑞士日內瓦，準備參與世界衛生大會（WHA）周邊活動。雖然台灣連續多年未取得正式與會邀請函，但代表團仍決定親赴現場，透過舉辦多場周邊論壇與「台灣智慧醫療與健康產業展」，向國際社會分享台灣的醫療經驗與韌性。這一幕看似尋常的國際參與行動，實則深刻折射出台灣在全球公共衛生治理體系中的尷尬處境，以及我國在外交困境中力求突圍的策略掙扎。

石崇良在媒體聯訪中的一番話值得反覆咀嚼。他說：「不應該遺漏任何人。」這不僅是對台灣無法與會的遺憾表達，更是對現有國際公共衛生治理體系正當性的隱性質疑。當全球防疫一體化的呼聲日益高漲，當傳染病邊界日益模糊的此刻，將擁有高度醫療水準與完整公共衛生體系的台灣排除於世界衛生組織之外，這樣的做法究竟符合誰的利益？又將為全球公共衛生安全帶來何種隱憂？

本文擬從此次石崇良率團赴日內瓦的新聞事件出發，深入分析台灣衛生外交的現況、困境與可能的發展方向。我們將探討台灣為何選擇這種「邊緣參與」模式、北京對台打壓的戰略邏輯、以及台灣在有限空間中尋求突破的可能路徑。這是一個關乎二千三百萬人民健康權益的公共政策議題，也是檢視台灣國際參與能力的重要觀察指標。

## 【深度分析】

台灣無法參與世界衛生大會的問題，絕非單純的公共衛生議題，而是橫亙於兩岸之間、牽涉多方勢力博弈的複雜政治問題。從歷史脈絡觀察，台灣自一九七一年失去聯合國代表權後，在國際組織參與方面便面臨持續性的結構障礙。世界衛生組織作為聯合國體系下的專門機構，其最高權力機構世界衛生大會的邀請對象原則上為主權國家，而中華人民共和國向來主張台湾是其不可分割的一部分，反對台灣以任何形式參與聯合國體系下的國際組織。這種政治立場使得台灣即使擁有先進的醫療技術與豐富的防疫經驗，仍無法在正式的國際論壇中與各國代表進行平等的對話與交流。

然而，台灣政府並未因此放棄參與國際公共衛生事務的努力。自二零一九年起，我國採取了一種被學者稱為「繞過正式管道」的替代策略——由衛福部長率團赴日內瓦參與WHA周邊活動，透過舉辦論壇、設立展覽等方式，與各國醫衛代表進行非正式的交流互動。這種做法已成為近年來台灣衛生外交的標準路徑，即使在新冠肺炎疫情期間亦未中斷。石崇良此次率團，正是這一既定策略的延續與深化。根據新聞報導，今年的論壇數量相較往年更多，主題涵蓋「全球C型肝炎消除」、「癌症早期偵測與公平治療」與「數位醫療」等三大領域，顯示台灣方面試圖在專業層面深化國際交流的企圖心。

值得深入分析的是，台灣選擇這三個論壇主題的策略意涵。首先，「全球C型肝炎消除」對應世界衛生組織設定的病毒性肝炎消除目標，這是WHO近年來大力推動的公共衛生倡議，台灣在B型肝炎與C型肝炎的防治上累積了相當的技術與經驗，有足夠的專業底氣與各國分享。其次，「癌症早期偵測與公平治療」則呼應全球抗癌倡議，台灣的全民健保制度在癌症醫療的可近性與公平性方面具有獨特的制度優勢，值得向國際社會介紹。第三，「數位醫療」是近年來國際公共衛生領域的熱門議題，台灣在資訊科技與醫療的結合上具有相當的競爭力，透過展示「台灣智慧醫療與健康產業展」的成果，可望為台灣的醫療科技產業開闢新的國際市場機會。

從更宏觀的角度觀察，石崇良此行肩負著雙重任務：一是代表台灣向國際社會說明我國未能正式與會的遺憾，並爭取各國對台灣參與的支持；二是利用這個難得的國際場合，推動台灣的醫療外交，透過論壇與展覽建立專業形象，鞏固「Taiwan Can Help」的品牌形象。石崇良在受訪時明確指出：「這不只攸關台灣二千三百萬民眾的生命安全與健康，也會影響到全球的防疫作為跟健康。」這番話的功能定位很明顯——試圖將台灣的參與問題從兩岸政治分歧的框架中抽離出來，重新定義為一個公共衛生治理的專業問題。

然而，現實地看，這種「邊緣參與」模式的效果究竟有多大？是否能夠真正替代正式會員資格所帶來的政策影響力與資訊取得管道？這些問題值得我們進一步反思。參加周邊活動與正式與會之間，存在著本質性的差異。前者只能在有限的場合與特定的对象進行接觸，無法參與WHO的核心決策過程，也無法取得第一手的防疫資訊與技術資料。當全球出現新興傳染病疫情時，這種資訊落後可能會造成嚴重的防疫缺口。

## 【問題診斷】

台灣無法參與世界衛生組織相關活動的問題，表面上是入會資格的政治障礙，實則涉及更為深層的結構性問題。診斷這個問題，我們可以從三個層面進行分析：制度層面、戰略層面與執行層面。

在制度層面，台灣面臨的是國際組織法上的主權國家門檻。根據世界衛生組織的憲章與實踐，只有主權國家或具備完整獨立地位的實體才能成為正式會員，而觀察員資格的給予亦需要會員國的共識決策。中華人民共和國作為聯合國安理會常任理事國，擁有對此類議題的否決權，只要北京持續反對，台灣便無法跨越這道制度障礙。這是台灣參與國際組織時面臨的結構性困境，短期內難以突破。

在戰略層面，北京對台打壓的做法已經形成了一套相對固定的模式透過「一個中國原則」的論述框架，要求國際組織拒絕與台灣進行任何形式的官方接觸，同時動員其在國際組織中的盟友國家為台灣的參與設置障礙。近年來中國在國際場域的影響力持續擴大，這使得台灣的國際參與空間受到進一步的壓縮。石崇良在受訪時坦言「面對中國持續壓迫，讓台灣被排除在外」，這番話清楚地揭示了台灣所面臨的政治壓力來源。

在執行層面，台灣現有的應對策略存在著明顯的局限性。「邊緣參與」模式雖然能夠維持一定程度的國際能見度，但無法解決根本問題。每次WHA召開時，台灣都需要重新動員資源、組織代表團、安排論壇與展覽，這些工作需要投入大量的人力與經費，但每次的效果往往是臨時性的，缺乏持續性的政策影響力。此外，這種模式也容易讓國際社會產生「台灣已經有其他參與管道」的錯誤認知，進而削弱要求WHO邀請台灣與會的正當性訴求。

更深層的問題在於，台灣的衛生外交策略似乎缺乏一個系統性的長期規劃。每次赴日內瓦的行動，往往停留在「展現誠意」與「維持能見度」的層面，缺少明確的戰略目標與可量化的成果指標。石崇良提到的「希望跟其他國家分享、交流台灣的醫療經驗與韌性」，這個目標雖然美好，但如何衡量分享交流的效果？如何確保這些專業互動能夠转化为具體的國際支持？這些問題似乎缺乏系統性的思考。

此外，台灣內部對於WHA參與問題的共識程度也值得關注。雖然執政當局多次強調參與國際組織的重要性，但在野陣營對於相關策略的支持程度似乎有限。這種缺乏跨黨派共識的情況，使得台灣在推動國際參與時难以形成一致的聲音，降低了對外談判時的籌碼。

## 【風險評估】

評估台灣在WHA參與問題上面臨的風險，我們可以區分為長期風險與短期風險兩個層面。

短期風險主要包括三個面向。首先，年度邀請函持續缺席的風險。根據目前的政治態勢，只要中華人民共和國繼續反對，台灣在短期內取得WHA觀察員資格的可能性極低。這種情況可能會延續多年，甚至數十年，形成一種長期的制度性排除。其次，邊緣參與效果遞減的風險。隨著每年重複類似的活動，國際社會對於台灣周邊論壇與展覽的新鮮感可能會逐漸下降，如果無法持續提供具體有價值的專業貢獻，這種參與模式的實際效果將會持續遞減。第三，友邦支持動搖的風險。台灣在WHA問題上的國際支持，主要依賴於少數友邦國家的仗義執言。然而，隨著中國經濟影响力的持續擴大，一些傳統上支持台灣的國家可能會面臨要不要為台灣問題而得罪北京的艱難抉擇，這種情況對台灣的国际支持基礎構成潛在的威脅。

長期風險則更為嚴峻。第一個長期風險是全球防疫缺口的風險。石崇良在受訪時特別強調「全球防疫是一體的，不能有漏洞」，這番話點出了一個重要的公共衛生問題。台灣被排除於WHO體系之外，意味著台灣無法即時取得第一手的防疫資訊與技術資料，也無法參與WHO主動協調的國際防疫行動。雖然台灣在新冠肺炎疫情中展現了優異的防疫能力，但這種單打獨鬥的模式在面对更具傳染性或致死率更高的病原體時，可能會面臨更大的挑戰。

第二個長期風險是台灣醫療外交品質下滑的風險。維持高品質的國際論壇與展覽需要持續的資源投入與專業經營，如果台灣在這方面的投入無法產生相應的實質回報，可能會面臨資源排擠的問題。一旦論壇與展覽的品質下滑，不僅無法達成预期的外交效果，反而可能损害台灣的國際專業形象。

第三個長期風險是國際支持基礎萎縮的風險。隨著時間的推移，如果台灣持續無法突破現有的參與障礙，一些原本支持台灣的國家可能會產生「台灣問題無解」的認知，進而將資源投入到其他更具成效的國際議題上。這種情況將對台灣未來爭取國際支持的運動造成負面影響。

第四個長期風險是兩岸關係惡性循環的風險。台灣在WHA問題上的參與爭議，本質上是兩岸政治分歧在國際組織場域的延伸。北京持續打壓台灣的國際參與空間，可能會強化台灣民眾對於被排除於國際社會之外的不满情緒，進而影響兩岸關係的整體穩定。這是一個需要高度關注的政治風險。

## 【應對建議】

面對WHA參與的困局，台灣需要在多個面向進行策略性的調整與強化。以下提出幾點具體的應對建議。

第一，建構系統性的長期衛生外交戰略規劃。目前台灣的WHA參與策略偏向於年度活動的規劃，缺乏五年或十年的長期願景。政府應該委託相關智庫進行系統性的战略研究，明確台灣在未來數年內希望達成的具體目標，例如：每年邀請多少國家派員參加台灣舉辦的論壇？這些專業互動能夠转化为哪些實質的合作成果？在哪些具体的醫衛議題上，台灣希望能夠建立國際性的影響力？有了明確的目標與指標，才能夠評估策略執行的效果，並進行必要的調整。

第二，深化與友好國家的二軌對話機制。除了每年的WHA周邊活動之外，台灣應該積極建構與友好國家之間的常設性二軌對話機制。這種對話可以透過視訊會議、工作坊、學術研討會等多元形式進行，主題可以涵蓋傳染病防治、醫療科技、健保制度等多個領域。透過這些常設性的交流，不僅可以維持與友好國家的專業互動關係，也可以為未來爭取正式參與累積更多的國際支持能量。

第三，將衛生外交與產業發展更緊密地結合。此次在日內瓦舉辦的「台灣智慧醫療與健康產業展」，反映了台灣政府希望將醫療外交從傳統的「人道援助」層面提升至「產業輸出」層面的意圖。政府應該進一步強化這種发展方向，將衛生外交與產業發展進行更緊密的結合。具體的做法包括：邀请国内的醫療科技厂隨團參展，安排商務媒合活動，將論壇的專業成果转化为實際的商業合作機會。這種「以實力換取國際空間」的策略，不僅可以強化台灣的國際形象，也可以為国内的醫療科技產業開闢新的市場機會。

第四，積極參與WHO技術性委員會與专家網絡雖然台灣無法正式參與WHA，但仍可以透過其他管道參與WHO的技術性活動。例如，申請參與WHO各類技術性委員會的專家網絡、申請加入相關的國際醫衛研究計畫、爭取在台灣舉辦國際醫衛會議等。這些參與雖然不如正式與會來得正式，但可以在一定程度上突破現有的參與限制，維持台灣在特定醫衛議題上的國際能見度與影響力。

第五，強化對北京打壓行為的國際論述北京持續打壓台灣的國際參與空間，這種做法不僅损害了台灣人民的健康權益，也不利於全球公共衛生治理體系的完整性。政府應該在國際場合更積極地論述這個問題，強調「全球防疫一體」的概念，質疑將台灣排除於WHO體系之外的合理性。這種論述不應該局限於兩岸政治分歧的框架，而應該著重於公共衛生治理的專業層面，強調台灣缺席對全球防疫造成的缺口與風險。

第六，尋求跨黨派的共識與支持WHA參與問題應該成為台灣的國家級議題，而非單一政黨的政治議題。政府應該積極尋求在野陣營的支持與合作，形成跨黨派的國際參與共識。這種跨黨派的支持不僅可以強化對外談判時的籌碼，也可以向國際社會展現台灣內部對於參與國際組織的堅定決心。

## 【後續觀察】

展望未來，台灣在WHA參與問題上的發展，值得持續關注以下幾個面向。

首先，友邦國家在今年的WHA會議期間將如何為台灣發聲，這是觀察台灣國際支持力度的重要指標。根據石崇良的說法，「未來幾天友邦國家將紛紛發聲挺台，一些友好的國家也會陸續表達對台灣参加世衛組織相關會議、活動的支持」。這些發言的強度與範圍，將直接反映台灣目前在國際社會中的支持基礎。我們應該密切關注這些發言的具體內容，以及是否有新的國家或組織表達對台灣的支持。

其次，此次論壇與展覽的實際成果如何，也是評估台灣衛生外交效果的關鍵指標。我們應該關注有哪些國家的代表團派員參加台灣舉辦的論壇？這些專業互動是否能夠转化为具體的合作協議或交流項目？「台灣智慧醫療與健康產業展」是否能夠吸引足夠的國際訪客？這些具體的成果，將是衡量台灣此行是否成功的重要依據。

第三，北京對於台灣此次參與活動的反應，同樣值得關注。過去中國政府對於台灣的國際參與行動往往會發表強硬的聲明，這次是否會有不同的反應？北京是否會對那些支持台灣的國家進行某種形式的施壓？這些後續發展將影響台灣未來推動國際參與的策略選擇。

第四，台灣內部對於WHA參與問題的輿論反應，也是需要關注的面向。每年的WHA時刻，台灣社會都會出現各種不同的聲音，有人主張應該更加強硬地爭取正式參與，有人则认为應該接受現實、聚焦其他的國際參與管道。這些不同的聲音反映了台灣內部對於如何處理外交困境的不同認知，這種歧見是否會在今年的討論中更加激烈，值得觀察。

最後，從更宏觀的角度而言，台灣在全球公共衛生治理體系中的參與問題，將會持續受到美中競爭態勢的影響。隨著中美關係的變化，台灣的國際參與空間也會相應地出現波動。如果中美關係趨於緊張，台灣可能會獲得更多的國際支持；如果中美關係趨於穩定，台灣的參與空間可能會受到進一步的壓縮。這種連動關係，使得台灣的衛生外交策略必須具備足夠的彈性與調適能力。

總結而言，石崇良率團赴日內瓦參與WHA周邊活動，這一事件所折射出的問題遠比表面看起來更為複雜。台灣在WHA參與問題上面臨的，不僅是入會資格的政治障礙，更是全球公共衛生治理體系的結構性問題，以及兩岸政治分歧的深層矛盾。在這種情況下，台灣需要展現更大的智慧與韧性，在維持專業形象的同時，也要積極爭取國際支持，為二千三百萬人民的健康權益打開更多的國際空間。這是一條漫長且艱辛的道路，但只要方向正確、策略得當，台灣終究能在全球公共衛生治理體系中找到屬於自己的位置。