通車32年牆面斑駁老舊！花蓮中山地下道29日起封閉3天 - 生活 - 自由時報電子報

基礎設施的老化，往往是城市發展最沉默的危機。當一座橋樑、一條隧道、一處地下道在歲月中逐漸斑駁，它的承載能力與安全係數也在悄然流失。花蓮市中山地下道的封閉整修事件，表面上看似只是一起尋常的道路工程，然而當我們將其放在更寬廣的脈絡中檢視，便會發現這則新聞所揭示的，不僅是一處交通節點的維修需求，更是臺灣城鄉基礎設施管理的一個縮影，同時也折射出地震帶城市在永續發展上面臨的特殊挑戰。

花蓮市中山地下道自1994年通車至今，已歷經三十二個寒暑。這段時間裡，臺灣經歷了多次重大天災地變，而花蓮更因為位處板塊交界處，承受了比西部城市更為頻繁的地震衝擊。0206與0403花蓮大地震的餘波，不僅在地表留下了看得見的裂痕，更在看不見的結構深處，積累了疲勞與損耗的因子。如今市公所宣佈進行牆面改善工程，且必須採二十四小時連續施工才能將工期壓縮至三天，這本身便說明瞭工程的必要性與急迫性，也間接證實了過往維護工作可能存在不足之處。

然而，工程封閉所帶來的交通衝擊，同樣不容小覷。作為連貫臺鐵花蓮站東西兩側的核心樞紐，中山地下道的封閉將迫使大量車流改行替代路線，不僅考驗著城市的交通疏導能力，也將成為檢視地方政府危機應變與民眾溝通成效的試金石。筆者以為，此刻正是我們重新審視臺灣基礎設施管理制度的時刻——從中央到地方，從制度設計到預算編列，都有必要在這次事件的基礎上，展開更深刻的反思與改革。

中山地下道的問題，本質上是一個基礎設施生命週期管理的典型案例。根據工程界的一般標準，地下道的設計使用年限通常在五十年至七十五年之間，然而這並不意味著只要在年限內就可以放任不管。實務上，基礎設施的維護可分為預防性維護、改正性維護與緊急搶修三個層次，其中又以預防性維護最具成本效益，能夠在最少的資源投入下，確保設施維持在安全可用的狀態。然而，從花蓮市中山地下道的案例觀察，牆面斑駁老舊的現象，已非一日之寒，這種程度的損耗，往往代表預防性維護階段已經延誤，設施正進入必須進行改正性維護乃至緊急幹預的狀態。

更深層的問題在於，城鄉基礎設施的維護責任歸屬，往往存在著模糊地帶。以中山地下道為例，其位於花蓮市區中山路上，但同時也是連貫臺鐵花蓮站東西兩側的重要交通樞紐，上方更跨越鐵路東部幹線。這種同時涉及地方道路與國家鐵路的複合屬性，可能導致維護責任在地方政府與中央部會之間產生灰色地帶。當設施出現輕微損壞時，地方與中央可能互相觀望，等待對方先行處理；當損壞累積到必須進行大規模整修時，又可能因為責任歸屬與經費分攤的爭議，而延誤處理的時機。這種制度性的缺陷，正是造成臺灣許多基礎設施「帶病服役」的根本原因之一。

地震帶城市的基礎設施管理，則又為這個問題增添了另一層複雜性。花蓮所在的東部地區，位於歐亞板塊與菲亞納板塊的交界帶上，地震活動頻繁且強度可觀。在這樣的環境下，基礎設施所承受的不只是日常使用的疲勞損耗，更有地震所帶來的週期性衝擊。每一次地震，都可能在結構構件中產生微觀裂縫，這些裂縫在肉眼下往往難以察覺，卻會悄悄降低結構的耐久性。若未能及時發現並進行修補，這些隱性損傷便會在後續使用中持續擴大，最終演變成肉眼可見的斑駁與剝落。花蓮市中山地下道在0206與0403大地震中「曾多次遭受衝擊而受損」的歷史，正好說明瞭這一點。

此外，筆者以為，我們也不能忽視工程期間交通封閉對城市運作的深遠影響。為期三天的全面封閉，表面上看似短暫，但對於花蓮市區的交通網絡而言，卻是一次不小的壓力測試。替代路線所涵蓋的永吉橋、中央路三段、十六股陸橋、國聯一路及自強路等路段，原本就承擔著相當的交通量，如今必須承接額外湧入的車流，其承載能力與服務水準必然下降。尖峯時段的壅塞，不僅浪費用路人的時間成本，更可能衍生出交通事故的風險增加。市公所雖然宣佈將安排義交與工作人員在重要路口協助疏導，但這種人力的臨時調派，能否有效因應突如其來的交通壓力，仍有待觀察。

若要對這次事件進行系統性的問題診斷，筆者以為可以從制度面、資源面、資訊面與執行面四個層次來剖析。

在制度面上，我國的基礎設施管理制度存在著明顯的結構性缺陷。首先，是維護責任歸屬的模糊化。中央與地方在基礎設施管理上的權責劃分，往往未能與時俱進，導致像是中山地下道這類同時涉及地方道路與國家鐵路的複合設施，在維護工作上形成三不管地帶。其次，是歲修制度的僵化。我國的公共工程維護，往往過度依賴年度預算編列與檢修週期，而非根據設施的實際狀態進行動態調整。這種以時間為基準而非以狀態為基準的維護模式，容易造成「該修的沒修，不該修的卻按時修」的資源錯置。再者，是跨部門協調機制的匱乏。當一項工程涉及交通、建設、鐵路等多個部會時，缺乏有效整合各方利益的平臺，常導致工程的推動窒礙難行。

在資源面上，地方政府面臨的財政壓力，是導致基礎設施維護不足的根本原因之一。花蓮市並非六都直轄市，在中央統籌分配稅款的分配上，所能獲得的資源本就相對有限。在資源有限的情況下，地方政府往往必須在建設新工程與維護舊設施之間做出艱難的取捨。由於新建工程較易取得中央補助，也較能產生可見的政績，地方政府往往傾向於投資新建設而非維護既有設施。這種「重建設、輕維護」的取向，正是造成我國基礎設施快速老化的元兇之一。根據審計部的調查報告，我國各地方政府在道路與橋樑的維護經費上，普遍存在編列不足的問題，這種情況在非都會區的縣市更為嚴重。

在資訊面上，基礎設施的健檢資料庫不夠完善，是導致維護決策失準的重要因素。要進行有效的預防性維護，必須先掌握設施的現況與變化趨勢，這就需要系統性的檢測與記錄。然而，我國多數地方政府的設施管理系統，仍停留在紙本記錄或片段的電子資料階段，缺乏整合性的資料平臺來追蹤設施的生命週期歷程。以中山地下道為例，我們無從得知過去三十二年間，這處地下道究竟接受過多少次檢測、每次檢測的結果如何、是否曾發現異常卻未能及時處理。這種資訊的黑箱化，不僅不利於維護決策的做出，也使得責任的追究變得困難。

在執行面上，工程期間的交通影響評估與溝通策略，似乎也存在著值得檢討之處。根據新聞報導，市公所宣佈了為期三天的全面封閉，並提出了替代路線的建議。然而，這樣的資訊傳遞是否足夠及時、是否充分觸及受影響的用路人、是否能夠真正達到分散車流的效果，都存在著問號。筆者以為，有效的交通影響管控，不應只是在施工前三天才發布新聞稿，而應該在更早的階段就展開風險評估與溝通作業，包括透過大眾媒體、社交平臺、公所裏辦事處等多元管道進行預警，同時也應與計程車業者、公車業者等交通服務提供者進行協調，確保資訊的暢通與服務的銜接。

在風險層面，筆者以為可以從短中期與長期兩個時間尺度來評估這次事件所可能衍生的風險。

就短中期而言，最立即的風險是施工期間的交通安全問題。當中山地下道全面封閉後，大量車流將被迫改行替代路線，而這些替代路線的設計之初，並未預期要承擔如此大量的額外交通量。在這種情況下，原本的交通瓶頸可能會被放大，而用路人在陌生路線上行駛時，也較容易發生判斷失誤或操作不當的情形。特別是在夜間或視線不良的時段，警示設施若未能發揮足夠的提醒效果，交通事故的發生機率將明顯上升。此外，施工期間的人員進出、材料堆置、機具運作，都可能在工地周邊形成新的危險因子，若未能做好完善的工安管理，同樣存在著工安意外的風險。

另一項短中期的風險，是施工品質與工期的變異。雖然市公所宣佈將採二十四小時連續施工以縮短工期，但這種趕工模式對於工程品質的影響，卻值得關注。二十四小時施工對施工人員的體力與注意力是很大的考驗，若缺乏足夠的人力配置與輪班制度，疲勞作業的結果可能反映在施工的精細度上。同時，三天的工期是否足以完成所有改善項目，本身就存在著不確定性。若施工過程中發現預期外的結構問題，迫使必須變更設計或追加項目，則工期的延宕將不可避免。屆時，原定的恢復通車時間便會跳票，不僅造成用路人的不便，也將嚴重衝擊市公所的公信力。

就長期而言，這次事件所揭示的最核心風險，是我國基礎設施整體老化所累積的系統性危機。花蓮市中山地下道並非特例，在臺灣各縣市的角落裡，有著無數同樣歷經數十年歲月的橋樑、地下道、隧道與排水設施，正在悄然老化。這些設施若未能獲得適時的維護與更新，一旦進入臨界狀態，所爆發的，將不是單一事件的危機，而是可能動搖社會根本的系統性災難。筆者以為，我們必須正視這個問題，不能總是在危機發生後才匆忙因應，而應該建立更前瞻性的基礎設施管理系統，主動出擊、預防未來。

基於上述的問題診斷與風險評估，筆者提出以下幾點應對建議，期盼能作為政府主管機關與社會各界在這議題上的參考。

第一項建議，是建立基礎設施生命週期管理的制度框架。我國有必要借鏡國際上已行之有年的「設施管理」理念，將基礎設施的維護從被動的反應式管理，轉變為主動的預測式管理。這意味著政府應該為每一項重要的公共設施，建立完整的生命週期檔案，記錄其設計規格、施工歷程、歷次檢測結果、曾進行的維修項目等資訊。並且，應該定期進行設施健康狀態的評估，根據評估結果進行優先順序的排列，將資源投入到最需要關注的設施上。這種資料驅動的決策模式，不僅能夠提升維護資源的使用效率，也能夠讓政府主管機關對基礎設施的現況有更清楚的掌握，不再總是被動地回應危機。

第二項建議，是改革中央與地方在基礎設施管理上的財政分擔機制。如前所述，基礎設施維護經費不足，是導致我國設施快速老化的重要原因之一。要解決這個問題，不能只靠要求地方政府增加編列，而應該從根本上檢討我國的財政體制。在這方面，筆者建議中央應該建立基礎設施維護專款，專門用於補助地方政府的設施改善工程，特別是針對像是中山地下道這類同時涉及中央與地方權責的複合設施。同時，補助的核給應該與地方政府的努力程度掛鉤，對於積極進行設施健檢、提早發現問題、規劃妥善維護計畫的地方政府，給予較高的補助比例。這種誘因設計，才能真正驅動地方政府投入資源於預防性維護。

第三項建議，是強化地震帶城市的基礎設施韌性建設。花蓮所在的東部地區，因為地震活動頻繁，基礎設施所承受的風險本來就比西部城市為高。這種特殊的地質條件，不應該只是被動接受的既定事實，而應該成為推動更嚴格建築標準與維護規範的契機。筆者建議，對於像是中山地下道這類位於地震帶的重要結構物，應該實施比一般設施更頻繁的檢測頻率，檢測項目也應該包括地震後結構完整性的專案評估。同時，對於年代已久、經歷過多次地震衝擊的既有結構，應該進行整體性的抗震能力評估，若發現不符合現代標準，則應該編列預算進行結構補強或改建，而非只是進行表面的牆面改善。

第四項建議，是提升工程施工期間的資訊透明度與溝通效能。這次的地下道封閉工程，雖然市公所已經宣佈了替代路線與施工時程，但這樣的資訊傳遞方式，在筆者看來仍有改進的空間。首先，資訊的發布不應只依賴新聞稿與記者會，而應該同步運用市公所官方網站、臉書粉絲頁、Line官方帳號、手機推播等多種管道，確保資訊能夠觸及不同族羣。其次，應該建立即時路況的回饋機制，讓用路人能夠透過手機APP或路側資訊看板，即時掌握替代路線的交通狀況，必要時能夠彈性調整行駛路線。再者，對於施工期間可能受到的嚴重影響，如救護車、消防車等緊急救援車輛的通行，都應該預先規劃妥善的因應方案，並與相關單位進行演練。

第五項建議，是將這次事件視為推動市民參與公共建設的契機。基礎設施的維護，歸根究底是為了市民的福祉與安全，因此市民不應該只是被動的資訊接收者，而應該成為參與監督的一份子。筆者建議市公所應該建立市民通報平臺，讓民眾能夠針對身邊發現的設施損壞或異常情形進行通報。對於有效的通報案件，應該給予適當的獎勵，以鼓勵更多市民投入參與。同時，市公所也應該定期公佈各項公共設施的健檢結果，讓市民能夠瞭解自己所生活的城市，設施的健康狀況究竟如何。這種透明化的做法，不僅能夠提升市民對於公共建設的信任感，也能夠形成有效的社會監督網絡，補足政府人力不足的缺口。

在這則新聞的尾聲，筆者以為有必要指出，這次中山地下道的封閉整修，雖然是一起地方層級的新聞事件，但其背後所揭示的問題，卻具有全國性的意涵。從基礎設施老化的普遍現象，到地震帶城市所面臨的特殊挑戰；從中央與地方在公共建設上的權責爭議，到地方政府在財政約束下的資源分配兩難；從工程施工期間的交通衝擊，到城市韌性建設的長遠佈局——這些議題，都值得我們持續關注與深入探討。

展望未來，筆者將持續觀察以下幾個方向的發展。首先，是工程本身的執行狀況與品質。三天的工期能否順利完成，改善後的地下道是否能夠恢復應有的安全水準與通行環境，將是檢視市公所工程管理能力的直接指標。若工程出現延宕或品質瑕疵，市公所必須出面說明原因並提出補救方案，這將是觀察其危機應變能力的重要時刻。

其次，是替代路線在施工期間的實際交通表現。在封閉期間，永吉橋、中央路三段等替代路段的服務水準將受到嚴峻考驗。相關單位是否有效疏導交通、民眾的怨聲是否飆升、是否有事故或壅塞的情形發生，都是值得追蹤的焦點。特別是若出現嚴重的交通混亂或事故，市公所的事前規劃與臨場應變能力將遭受質疑，這也將成為日後類似工程的參照案例。

再者，是中央與地方對這次事件的回應。筆者期盼，中央相關部會能夠注意到這則新聞所揭示的制度性問題，進而在政策層面展開檢討與改革。同時，我們也期待花蓮市公所能夠在工程結束後，公佈完整的檢測報告與改善成果，讓市民瞭解這筆投資究竟帶來了什麼改變。若市公所願意更進一步，將中山地下道的案例作為推動系統性設施管理的試點，那將是花蓮市民之福，也是臺灣公共建設管理邁向新里程的契機。

最後，筆者以為，每一位市民都有關心城市建設的權利與責任。當我們行駛在安全的橋樑上、穿越不積水的地下道、使用運作正常的公共設施時，我們很少會想到這些便利的背後，有多少人在默默付出。然而，當設施出現問題、影響到我們的日常出行時，我們便會深刻感受到基礎設施管理的重要性。筆者期盼，這則新聞能夠成為一個引子，讓更多人開始關注我們所居住的城市基礎設施是否安全、是否獲得妥善維護、是否為下一代的子孫做好了準備。唯有當社會大眾都能夠正視這個議題，政府纔有更大的動力去推動必要的改革。這不僅是花蓮市的課題，也是臺灣所有城市必須共同面對的未來挑戰。