臺灣未參加WHA「27國幫發聲」　石崇良：行動團雙部長模式續推 | ETtoday健康雲 | ETtoday新聞雲

第79屆世界衛生大會已於瑞士日內瓦落幕，臺灣連續十年未獲邀請參加這項全球公共衛生領域最重要的國際盛會。然而，今年的情況並非一無所獲——在衛福部長石崇良與外交部長林佳龍共同率領的世衛行動團努力下，共有27個國家與團體在各種場合表達對臺灣的支持，創下近年來難得一見的外交聲量。這次「雙部長模式」的首次實施，不僅展現了臺灣政府跨部會整合的能量，更向國際社會證明，即便面臨中國日益加劇的政治打壓，臺灣仍能以實質參與和專業貢獻，在全球公共衛生議題上佔有一席之地。然而，在這些亮眼數據的背後，我們仍然必須正視一個殘酷的事實：臺灣的國際參與之路依然荊棘滿布，而缺乏實質進入WHA議場的管道，始終是臺灣公共衛生外交最大的瓶頸。本文將從多方角度深入剖析此次行動團的成果與侷限，並對臺灣未來的國際參與策略提出具體建議。

此次世衛行動團最引人注目之處，在於首度採用「雙部長模式」——由衛福部長石崇良與外交部長林佳龍共同率團前往日內瓦。這一安排的戰略意義不容小覷。從石崇良的談話中我們可以清楚看到，臺灣在國際場合遭遇的困境早已不只是公共衛生層面的技術問題，而是高度政治化的外交角力。他明確表示：「如果單就公共衛生或者醫療專業，我們非常有信心，但是面對國際外交壓力，就需要更多的奧援。」這段話直指問題的核心——臺灣的醫療實力與專業貢獻在國際間有目共睹，但卻因為政治因素而被刻意排除在WHO體系之外。因此，當衛福部門以專業姿態出面之際，外交體系的及時馳援就成了不可或缺的助力。兩個部會的攜手合作，不僅是行政上的整合，更是向國際社會展現臺灣團結一致、內部政治正確對外的決心。

石崇良以「兩個艦隊融合成一個更大的艦隊前進」來形容此次的跨部會合作，這個比喻相當生動貼切。確實，過去的世衛行動團主要由衛福部主導，雖然也能與各國進行雙邊會談並建立專業聯繫，但在面對中國代表團的外交施壓時，往往顯得力不從心。如今外交部長親赴第一線，不僅能即時調度外交資源，更能在高層次的國際場合為臺灣發聲，這種「外交護航衛福」的協作模式，確實為臺灣的國際參與帶來新的可能性。值得注意的是，石崇良強調「未來應該也會持續延續這樣的方式」，這意味著雙部長模式可能成為往後臺灣參與國際組織活動的標準配備，這是一個值得肯定的制度化進展。

從支持的廣度來看，此次行動團的外交成果堪稱亮眼。根據石崇良的說法，包括歐盟與11個友邦在內，共有27個國家與團體表達了對臺灣的支持，這個數字較過往任何一年都更為可觀。尤其值得注意的是，友邦向WHO祕書處提交「邀請臺灣以觀察員身分參與世界衛生大會」的提案，這在程序上具有重要的象徵意義——它不僅是口頭上的道德支持，更是具體的行動背書。雖然這些提案最終未能改變臺灣被排除在外的結果，但它們為臺灣的訴求提供了法律程序上的立足點，也讓國際社會看到臺灣並非孤軍奮戰。

然而，在這份漂亮的成績單背後，我們仍必須冷靜分析其實質內涵。首先，這27個國家與團體的支持主要集中在「口頭表達」與「書面提案」層面，並未真正動搖WHO的決策機制。WHO作為聯合國下轄的專門機構，其運作受到會員國政治意志的深刻影響，而中國作為聯合國安理會常任理事國，對WHO的影響力自然不容忽視。在這種結構性劣勢下，任何國家的支持都只能在一定程度上「緩衝」中國的打壓效果，而非根本性扭轉臺灣的處境。其次，我們必須承認，即便獲得再多國家的支持，如果平時沒有建立深厚的實質合作關係，這些外交聲援的成效就會大打折扣。石崇良提到雙邊會談的重點在於「深度」而非「數量」，並且已經完成若干重要的MOU簽署，這些看不見的成果反而可能是此次行動團最具長期價值的資產。

本次行動團的另一個亮點是「智慧醫療與健康產業展」的舉辦。這是臺灣首次在日內瓦的國際場合，以實體展覽的形式向各國展示醫療與科技結合的成果。石崇良表示這個活動獲得很大迴響，參與者建議明年應該擴大辦理，而返國後也接到許多醫院與廠商反映想參與。這種以「軟實力」與「巧實力」切入國際社會的做法，恰恰是臺灣在政治限制下能夠發揮的最大優勢。臺灣的醫療技術、先進的智慧醫療解決方案、完整的健康產業供應鏈，都是可以在國際場合拿出來說服的具體成果。當意識形態與政治力的較量無法突破時，用專業與實力說話往往是更有效的途徑。當然，這種做法也有其侷限——它可以為臺灣贏得友誼與好感，但在解決「資格問題」方面，始終只能扮演輔助角色。

民間力量的踴躍參與同樣值得關注。根據石崇良的說法，這次行動團官方代表團約20名成員，但民間團體參與人數超過百人，來自30多個不同的組織。這種官方與民間攜手出海的模式，不僅壯大了臺灣的代表規模，更重要的意義在於，它展現了臺灣社會對於國際參與的高度共識與集體意志。石崇良將此稱為「真正實力的展現」，這個形容並不為過。在民主社會中，政府對外的作為必須獲得人民的支持與認可，而民間踴躍參與國際事務的熱情，正是這種支持最具體的表徵。同時，民間團體的多元參與也為臺灣的國際參與帶來更多元的視角與資源，這些來自不同領域、不同背景的專業人士，往往能在官方管道之外，發揮意想不到的穿針引線效果。

然而，在肯定此次行動團成果的同時，我們必須誠實面對一個根本性的問題：為什麼臺灣在公共衛生領域擁有傲視全球的表現，卻在參與WHO的權利上處處受阻？這個問題的答案並不複雜——那就是政治。WHO的運作早已偏離其創立的初衷，成為國際政治角力的場所而非單純追求全人類健康的專業平臺。石崇良在記者會上直言「WHO因政治幹擾未邀請臺灣，衛福部深表遺憾與不滿」，這種公開的批評在過去並不常見，但卻是遲來已久的覺醒。我們不能繼續假裝臺灣被排除只是因為「技術性問題」或「文件程序問題」，而必須正視這就是中國打壓臺灣國際空間的一部分。

中國對臺灣的打壓從來不只是嘴上說說，而是實實在在的行動。石崇良坦言：「中國的打壓壓力只有增加、不會放鬆。」這句話聽似消極，卻是對現實最真實的描述。近年來，隨著美中關係的緊張與兩岸關係的惡化，臺灣參與國際組織的難度可說是與日俱增。以前或許還能在一些較為敏感的國際組織中維持某種「灰色地帶」的參與空間，但現在這樣的空間正在快速消失。在這種情況下，臺灣必須重新思考自己的策略定位——究竟是要繼續在現有的國際體制框架內爭取參與權，還是另闢蹊徑，建立屬於自己的國際合作機制？

另一個值得關注的問題是所謂「友邦提案」的實質效果。雖然11個友邦向WHO提交了要求邀請臺灣以觀察員身分參與的提案，但這些提案最終並未被列入大會議程，更沒有改變任何實質結果。這裡存在一個重要的外交現實：大多數與臺灣保持友好關係的國家，其國際影響力與話語權都相對有限，真正有能力在WHO決策過程中發揮實質作用的主要國家，卻因為顧忌與中國的關係而不願明確支持臺灣。這種結構性的劣勢，不是靠多舉辦幾場論壇或多簽署幾份MOU就能扭轉的。我們需要誠實面對這個現實，並據此調整我們的期待與策略。

此外，我們也必須檢討「雙部長模式」是否能夠持續發揮效果。雙部長模式的核心價值在於整合資源與統一行動，但這種模式需要兩個部會之間的高度協調與互信。問題在於，衛福部與外交部畢竟是兩個不同的行政機關，各有其職掌範圍與優先目標。在國際場閤中，兩個部長同時出現雖然氣勢驚人，但也可能造成決策效率的下降或溝通協調的困難。更重要的是，如果未來某任政府的人事佈局出現變化，這種合作模式是否能夠無縫延續，仍然是一個未知數。任何有效的對外策略都不應該過度依賴個人或特定政治環境，而必須建立制度化的運作機制。

展望未來，臺灣的國際衛生參與面臨著多重風險。首先是中國打壓力度的持續加劇。正如石崇良所言，這種壓力只會增加不會放鬆。隨著中國在國際組織中的影響力日益擴大，其阻擋臺灣參與的力道也會相應增強。過去臺灣或許還能在某些國際場閤中以「觀察員」或「來賓」身份參與，但這樣的彈性空間正在被逐步壓縮。未來可能連民間團體參與國際會議都會受到更多限制，這是我們必須預作準備的風險之一。

其次是國際形勢變化帶來的不確定性。全球政治格局正在經歷深刻的重組，美中關係、兩岸關係、區域安全架構都在持續演變。在這種高度不穩定的國際環境中，臺灣的國際參與策略必須具備足夠的彈性與韌性，以因應各種可能的突發狀況。如果未來某一主要國家因為自身利益考量而調整對臺政策，臺灣現有的外交成果可能會瞬間蒸發。這並非危言聳聽，而是國際政治的本質——沒有永遠的朋友，只有永遠的利益。臺灣在積極爭取國際支持的同時，也必須設想最壞的狀況，並為此做好準備。

第三個風險在於「形式大於實質」的陷阱。從此次行動團的成果來看，我們獲得了27國的口頭支持、舉辦了智慧醫療展、進行了多場雙邊會談，這些數據看起來相當可觀。但如果我們冷靜分析，就會發現這些成果並未能實質改變臺灣被排除在WHO決策機制之外的現實。在國際政治中，形式上的支持固然重要，但如果缺乏實質的參與權力與決策影響力，這些支持終究只是「精神鼓勵」。我們必須警惕在外交宣傳上過度膨風，而忽略了真正需要努力的核心問題。

第四個風險涉及臺灣內部的路線之爭。關於臺灣應該如何參與國際組織，島內一直存在不同的聲音。一種觀點認為應該繼續在現有國際體制框架內爭取參與權，即使只能扮演邊緣角色，也比完全缺席要好；另一種觀點則認為現有體制已被中國把持，臺灣應該放棄在這個框架內的努力，轉而建立自己的國際合作機制。這兩種路線各有利弊，而政府目前似乎選擇的是第一種。問題在於，這種選擇是否真的符合臺灣的長遠利益，還是只是在政治正確的掩護下迴避了更困難的抉擇？

面對上述種種挑戰與風險，臺灣必須從多個層面著手，建立更為系統化與長期化的國際參與策略。首先，在政府體制層面，應該將雙部長模式制度化，而非僅僅依賴特定部長個人或特定政治環境的配合。這意味著需要建立跨部會的常設協調機制，明確界定衛福部與外交部在國際參與事務上的分工與合作方式，並且在行政院層次設立專責單位，統籌協調所有涉及國際組織參與的業務。只有將「協調」常態化與制度化，才能確保政策延續性不受人事變動的影響。

其次，在外交策略層面，臺灣應該更加註重「結交實質朋友」而非「追求數量支持」。石崇良提到這次共有27個國家表達支持，但這樣的數字如果缺乏實質內涵，其意義就相對有限。我們應該區分哪些國家是「真正願意在關鍵時刻為臺灣說話」的核心盟友，哪些只是「在形式上友善但缺乏實質影響力」的外交點綴。對於前者，我們應該投入更多資源深化關係；對於後者，則無需過度投資，以免資源分散而效果不彰。更重要的是，我們不能只是「要求」這些國家支持臺灣，而應該主動提供他們需要的公共衛生協助與技術合作，讓支持變成一種互利關係而非單向索取。

第三，在專業實力層面，應該擴大智慧醫療與健康產業展的規模與影響力。這次展覽的成功證明，「用專業說話」是臺灣在政治劣勢下最有效也最可持續的策略。未來應該將這種展覽機制化，定期在重要國際場合舉辦，主動展示臺灣的醫療科技與健康產業實力。同時，應該鼓勵更多醫院、製藥業、醫材產業與科技業者參與這類國際活動，因為他們不僅是展示成果的載體，更是與各國建立實質合作關係的橋樑。政府應該提供更多資源與誘因，協助民間業者參與國際交流，讓民間力量與官方外交形成更大的合力。

第四，在國際組織參與方面，臺灣應該考慮「多軌並行」的策略。除了繼續爭取參與WHO之外，也應該積極參與其他相關的國際組織與會議，例如世界貿易組織、國際醫療器材法規論壇、國際衛生條例緊急委員會等。這些組織或機制雖然影響力不及WHO，但在特定領域內同樣具有重要性。透過參與這些較小的國際平臺，臺灣可以累積更多國際合作經驗，建立更廣泛的專業網絡，同時也向國際社會證明臺灣有能力也有意願為全球公共衛生做出貢獻。此外，我們也應該探索與其他理念相近的國家建立非正式的多邊合作機制，即使這些機制不具正式國際法地位，也能發揮實質的功能性合作。

第五，在長期願景方面，臺灣必須思考如何突破現有國際體制的限制。這並不意味著要放棄在WHO框架內的努力，而是要在這個努力的同時，為自己留一條後路。臺灣可以考慮與其他非政府組織、跨國企業、學術機構建立更緊密的合作關係，形成一股不受政府間政治限制的專業網絡。當然，這種做法有其侷限性——它不能取代正式的國際參與，但在政治環境嚴峻之際，至少可以維持臺灣與國際社會的功能性連結，不至於完全與世隔絕。

此次世衛行動團的成功，為臺灣的國際參與策略提供了一些值得深思的參考。首先，「雙部長模式」的成功顯示，跨部會整合是提升外交效能的有效途徑。過去那種各部會各自為政、單打獨斗的局面，顯然已經無法應對日益複雜的國際挑戰。未來我們應該期待更多跨部會的協調與合作，甚至在必要時設立更高層級的協調機制，以統合所有涉外事務的資源與人力。

其次，民間力量的踴躍參與告訴我們，臺灣社會對於國際參與有著高度共識與期待。政府應該順應這種趨勢，創造更多讓民間參與國際事務的管道與機會，而非將國際事務視為少數政府部門的專利。臺灣的民主體制與公民社會活力，恰恰是我們在國際場閤中可以拿出來與其他國家分享的另類資產。當其他國家看到臺灣社會對國際參與的熱情與投入，他們自然也會對臺灣產生更多的理解與尊重。

第三，我們應該持續關注國際形勢的變化對臺灣國際參與空間的影響。近年來，美中競爭態勢日益明顯，各國在對華政策上的選擇也越來越尖銳化。臺灣在這個大格局中的定位，正在被重新定義。我們需要密切關注主要國家對臺政策的微調，並據此調整我們自己的策略。同時，我們也應該加強與歐盟、日本、加拿大等民主盟友的實質合作，因為他們可能是我們在未來最穩定的支持者。當然，維持這些關係也需要付出更多的外交成本與善意，我們不能只是在需要時纔想到這些朋友，而應該在平常就建立深厚的信任基礎。

第四，明年WHA的籌備工作已經可以開始啟動。石崇良表示明年將延續雙部長模式並擴大辦理活動，這是一個好的開始。但我們也必須有心理準備：中國的打壓不會停止，甚至可能變本加厲。我們需要在戰略上抱持審慎的樂觀——對外要保持信心與熱情，對內則要做好各種最壞狀況的沙盤推演。同時，我們也應該思考如何在不過度刺激中國的前提下，爭取更多國家的實質支持。這需要高度的外交技巧與敏感度，任何一步走錯都可能得不償失。

最後，也是最重要的一點：我們不能讓「參加WHA」成為臺灣國際參與的唯一標竿。臺灣的國際參與應該是多面向、多層次的，不應該把所有雞蛋放在同一個籃子裡。即使最終能夠順利參與WHO，那也只是一個開始而非終點；同樣的，即使持續被排除在外，臺灣也不應該因此放棄在國際公共衛生領域的所有努力。臺灣的價值不是由某一國際組織的會籍來定義的，而是由我們對全球公共衛生的實質貢獻來決定的。只要我們持續精進醫療技術、深化國際合作、用專業實力贏得尊重，我們終究會在國際社會中找到屬於自己的位置。